EU & Competition

Serbia: Companies as "Co-authors" of the Serbian Competition Authority's Decisions

Recent decisions of the Serbian Commission for Protection of Competition (“CPC”) show that the CPC increasingly applies a commitment procedure to close antitrust investigations. The CPC has also recently cleared a complex merger concerning some 80% of the sugar market subject only to behavioural measures. Undertakings have their say in the proceedings before the CPC.

Active participation in competition proceedings

Undertakings should not merely reply to information requests and wait for a decision, by virtue of which the Competition Authority could impose a hefty fine, behavioural or structural remedies, or even prohibit a merger. Instead, they can significantly affect the Authority’s decisions, avoiding the harshest sanctions by offering the Competition Authority measures to eliminate its competition concerns. Therefore, the outcome of the proceedings is largely in the hands of the undertakings concerned.

Active participation of undertakings in “creating” the decisions of the CPC is enshrined in the Protection of Competition Act (Official Gazette of RS No. 5109, 9513) (“Competition Act”), specifically in its provisions prescribing i) the commitment procedure and ii) conditional approval of concentration. Although these two concepts are applied in different types of proceedings before the CPC, their essence is the same: parties propose measures to the CPC which, if accepted, become binding on them and bring the investigation to an end.

Commitment procedure

The commitment procedure is considered a win-win solution, which spares all the parties from having to undergo an antitrust investigation. The CPC likes it since it i) speeds up the proceedings; ii) saves CPC resources; and iii) ensures effective competition in the market. On the other hand, it also matches the interests of the undertakings as it helps them to:

  • (i) avoid high fines and infringement decisions;
  • (ii) escape lengthy and costly antitrust proceedings; and
  • (iii) reduce the risk of consumers/customers lodging successful damage actions, as there is no finding of infringement.

In addition to these advantages, the undertakings may actually propose their own, voluntarily offered, commitments. The CPC carries out a market test to check with the relevant stakeholders whether the proposed commitments properly address the identified competition concerns. Then, the CPC adopts a conclusion suspending the procedure, by which measures become legally binding. In case of non-compliance, the CPC may impose fines and re-open the proceedings.

Article 58 of the Competition Act sets out the rules for suspending proceedings enabling parties to submit their offers. However, the parties must submit the commitments before they receive the CPC’s Statement of Objections, which comes at the final stage of the investigation.

The CPC increasingly applies the commitment procedure to end proceedings. In 2016, two investigations concerning alleged abuses of a dominant position were closed by commitment decisions. Both cases related to the activities of public undertakings, one in the railway sector, which concerned denial of access to railway infrastructure (Železnice Srbije, 19 January 2016), and the other in the unified utilities billing system, which concerned discrimination of trading partners (JKP Infostan Tehnologije, 17 August 2016). Unlike in the EU, preliminary assessment or state of play meetings are not inherent to antitrust proceedings in Serbia, and it therefore remains unclear in which cases, or at what time during an investigation, the CPC is willing to start negotiating and accepting the commitments.

Merger remedies

The CPC may block a merger if an in-depth analysis shows that the transaction will lead to a restriction of competition. This can affect the business plan of the undertaking, undermining many months of hard work, negotiations and project preparations. To prevent such an outcome, Article 66 of the Competition Act introduces the possibility for the parties to propose measures they are willing to accept, so that the transaction will meet the requirements for approval. The parties may propose the measures at any stage of the proceedings; they usually do it after the CPC has issued a conclusion initiating ex officio proceedings.

On several occasions, the CPC has conditionally cleared concentrations, imposing both behavioural and structural measures. A recent CPC sugar market decision (the Sunoko decision) shows that the CPC is ready to impose behavioural measures even in cases where the joint market share of the merging parties is around 80 %. The decision indicates that there is no need for undertakings to immediately propose structural measures (such as divestiture), but that they should instead engage in negotiations with the CPC, proposing behavioural measures first. Since the measures directly affect the company’s market behaviour and performance on the one hand, and the transaction itself on the other, companies should take special caution when formulating and ranking the measures they are willing to offer to the CPC, starting with the most lenient and gradually progressing to the more stringent as the negotiations with the CPC continue, until agreement has been reached.

How to prepare commitments and remedies

The design of commitments/remedies is one of the most complex aspects of the proceedings before the CPC, which can directly affect the undertaking and the transaction. Undertakings should approach it with maximum caution, as there are no clear guidelines or procedures for defining and proposing measures (commitments or remedies) in Serbia.

The desire to suspend proceedings immediately and avoid fines or a prohibition decision could lead an undertaking to i) offer the CPC more than is needed, ii) make promises that would be difficult to fulfil, or iii) even offer commitments in cases in which the CPC could not prove severe violations of the Competition Act. To avoid this, undertakings should:

  • (i) conduct a detailed assessment of the case and of the relevant market;
  • (ii) define a strategy to interact with the CPC;
  • (iii) identify the CPC’s possible competition concerns; and
  • (iv) carefully rank all possible measures acceptable for the undertaking concerned.

Only after such preparation should undertakings approach the CPC with a list of possible commitments/remedies. Competition law expertise and knowledge of the CPC’s practices and procedures are crucial in defining acceptable measures that will address competition concerns and leave undertakings unharmed.

Undertakings should not merely reply to information requests and wait for a decision, by virtue of which the Serbian Competition Authority could impose a hefty fine, behavioural or structural remedies, or even prohibit a merger. Instead, they can significantly affect the Authority's decisions, avoiding the harshest sanctions, by offering the Serbian Competition Authority solutions to eliminate its competition concerns. Therefore, the outcome of the proceedings is largely in the hands of the companies.

Kompanije kao "koautori" odluka Komisije za zaštitu konkurencije u Srbiji

Nedavne odluke Komisije za zaštitu konkurencije (“Komisija”) u Srbiji pokazuju da Komisija sve češće okončava postupke ispitivanja povrede konkurencije tako što stranka podnese predloge obaveza, koje je spremna dobrovoljno da preuzme kako bi otklonila moguće narušavanje konkurencije na tržištu.. Komisija je takođe nedavno odobrila složenu koncentra-ciju koja se obuhvata oko 80% tržišta šećera, prihvatanjem mera ponašanja, koje su predlo-žili učesnici u koncentraciji. Učesnici na tržištu imaju uticaj na tok i rešavanje postupka pred Komisijom.

Aktivno učešće u postupcima konkurencije

Učesnici na tržištu ne bi trebalo samo da odgovaraju na zahteve za davanje informacija i da čekaju na odluku kojom Komisija može izreći visoku novčanu kaznu, mere ponašanja ili strukturne mere, ili čak zabraniti koncentraciju. Umesto toga, oni mogu značajno da utiču na odluke Komisije, izbegavajući najstrožije kazne time što će ponuditi Komisiji mere kojima će se eliminisati zabrinutost u pogledu funkcionisanja konkurencije na tržištu. Stoga, ishod postupka je uveliko u rukama učesnika na tržištu, odnosno stranaka u postupku.

Aktivno učešće učesnika na tržištu u kreiranju odluka Komisije je obuhvaćeno Zakonom o zaštiti konkurencije (“Sl. Glasnik RS “, br. 51/2009 i 95/2013) (“Zakoni”), naročito u njegovim odredbama koje propisuju: i) eokončanje postupka preuzimanjem obaveza i ii) uslovno odobrenje koncentracije. Iako se ova dva koncepta primenjuju u različitim postupcima pred Komisijom, njihova suština je ista: stranke predlažu mere Komisiji koje, ukoliko prihvaćene, postaju obavezujuće za njih i dovode do okončanja ispitnog postupka.

Preuzimanje obaveza

Okončanje postupka preuzimanjem obaveza se smatra “win-win” rešenjem, jer stranke i Komisija izbegavaju prolaženje kroz ispitni postupak za utvrđivanje povrede konkurencije . KZK odgovara jer i) ubrzava postupak; ii) čuva sredstva KZK-a; i iii) osigurava efikasnu konkurenciju na tržištu. S druge strane, takođe odgovara interesima učesnika na tržištu, jer im pomaže da:

  • (i) Izbegnu visoke kazne i rešenja kojim se utvrđuje povreda konkurencije;
  • (ii) Izbegnu dug i skup ispitni postupak za utvrđivanje povrede konkurencije; i
  • (iii) Smanje rizik od podnošenja tužbe za naknadu štete od strane kupaca/potrošača, budući da nije utvrđena povreda konkurencije.

Pored ovih prednosti, učesnici na tržištu bi mogli da predlože njihove, dobrovoljno ponuđene, obaveze. Komisija će sprovesti ispitivanje tržišta da potvrdi sa zainteresovanim stranama da li predložene obaveze na odgovarajući način otklanjaju identifikovane zabrinutosti u pogledu funkcionisanja konkurencije na tržištu.. Zatim, Komisija donosi zaključak kojim prekida postupak, čime mere postaju pravno obavezujuće. U slučaju neispunjenja obaveza, Komisijamože izreći kaznu i ponovo otvoriti postupak.

Član 58 Zakona propisuje pravila za prekid postupka koji omogućava da stranke podnesu predloge obaveza. Međutim, stranke moraju podneti predloge njihovih obaveza pre prijema Obaveštenja o prigovorima od Komisije, koje dolazi u poslednjoj fazi ispitnog postupka.

Komisija sve više koristi mere dobrovoljnih obaveza kako bi okončao postupak. U 2016, dve istrage koje su se odnosile na navodnu zloupotrebu dominantnog položaja bile su okončane preuzimanjem obaveza. Oba predmeta su se odnosila na radnje javnih preduzeća, jedan u železničkom sektoru, koji se ticao odbijanja pristupa železničkoj infrastrukturi (Železnice Srbije, 19 Januar 2016), i drugi u sistemu objedinjene naplate komunalnih usluga, koji se ticao diskriminacije poslovnih partnera (JKP Infostan Tehnologije, 17 Avgust 2016). Za razliku od prakse EU, preliminarna procena (preliminary assesment) ili sastanci o stanju predmeta nisu svojstveni postupcima pred Komisijom i zbog toga ostaje nejasno u kojim slučajevima ili u koje vreme tokom istrage, Komisija je voljna da počne pregovore i prihvati predloge obaveza.

Uslovno odobrenje koncentracija Komisija može blokirati koncentraciju ukoliko sveobuhvatna analiza pokaže da će transakcija voditi do ograničenja konkurencije. Ovo može uticati na poslovne planove učesnika na tržištu, ugrožavajući mnoge mesece napornog rada, pregovora i pripremanja projekta. Kako bi se sprečio takav ishod, član 66. Zakona uvodi mogućnost za stranke da predlože uslove koje su spremne da prihvate kao obavezujuće, kako bi transakcija ispunjavala uslove za odobrenje. Stranke mogu da predlože mere u bilo kojoj fazi postupka; obično to urade nakon što Komisija izda zaključak kojim se pokreće postupak po službenoj dužnosti.

U više prilika, Komisija je uslovno odobrila koncentracije izrekavši mere ponašanja i strukturne mere. Nedavna odluka Komisije o tržištu šećera (“Sunoko” odluka) pokazuje da je Komisija spremna izreći mere ponašanja, čak i u slučajevima kad je zajednički udeo na tržištu učesnika u koncentraciji oko 80%. Ova odluka pokazuje da nije neophodno da kompanija odmah predloži strukturne mere (kao što je, na primer, mera deinvestiranja ) već bi umesto toga trebalo da uđu u pregovore sa KZK-om, predlažući najpre mere ponašanja. Budući da mere direktno utiču na realizaciju transakcije, kao i na ponašanje na tržištu i performansi učesnika u koncentraciji j, učesnici u koncentraciji bi trebalo da budu dodatno oprezni kada formulišu i rangiraju mere koje su voljne da ponude Komisiji, počinjući sa najblažim i postepeno napredujući ka strožijim, kako pregovori sa Komisijom odmiču, sve do postizanja dogovora.

U više prilika, Komisija je uslovno odobrila koncentracije izrekavši mere ponašanja i strukturne mere. Nedavna odluka Komisije o tržištu šećera (“Sunoko” odluka) pokazuje da je Komisija spremna izreći mere ponašanja, čak i u slučajevima kad je zajednički udeo na tržištu učesnika u koncentraciji oko 80%. Ova odluka pokazuje da nije neophodno da kompanija odmah predloži strukturne mere (kao što je, na primer, mera deinvestiranja ) već bi umesto toga trebalo da uđu u pregovore sa KZK-om, predlažući najpre mere ponašanja. Budući da mere direktno utiču na realizaciju transakcije, kao i na ponašanje na tržištu i performansi učesnika u koncentraciji j, učesnici u koncentraciji bi trebalo da budu dodatno oprezni kada formulišu i rangiraju mere koje su voljne da ponude Komisiji, počinjući sa najblažim i postepeno napredujući ka strožijim, kako pregovori sa Komisijom odmiču, sve do postizanja dogovora.

Kako definisati obaveze i uslove

Kreiranje predloga obaveza/uslova je jedan od najkompleksnijih aspekata postupka pred Komisijom, koji može direktno da utiče na učesnika na tržištu i transakciju. Učesnici na tržištu bi trebalo tome da pristupe sa maksimalnim oprezom, budući da nema smernica ili procedura za definisanje i predlaganje mera (obaveza ili uslova) u Srbiji.

Želja za prekidom postupka i izbegavanjem kazne ili odluke o zabrani može voditi učesnika na tržištu do toga da : i) predloži Komisiji više nego što je potrebno; ii) ponudi obećanja koja su teška za ispuniti; ili iii) čak ponudi obaveze u slučajevima u kojim Komisija ne bi mogla da dokaže povredu Zakona. Da bi se ovo izbeglo: učesnici na tržištu bi trebalo da:

  • (i) Sprovedu detaljnu analizu ispitivanje predmeta i relevantnog tržišta
  • (ii) Definišu strategiju komunikacije i pristupa Komisiji-u
  • (iii) Identifikuju šta bi sve moglo da izazove zabrinutost kod Komisije u pogledu funkcionisanja konkurencije na tržištu u predmetnom postupku; i
  • (iv) Pažljivo rangiraju sve moguće mere koje su za tog učesnika na tržištu prihvatljive.

Tek nakon takvih priprema učesnik na tržištu bi trebalo da pristupi Komisiji sa listom mogućih obaveza/uslova. Poznavanje zakona o konkurenciji i poznavanje praksi i postupaka su od velike važnosti u definisanju prihvatljivih mera kojima će se, otkloniti svaka zabrinutost Komisije u pogledu funkcionisanja konkurencije, ali i sačuvati učesnike na tržištu od neželjenog ishoda ili negativnih posledica.

Učesnici na tržištu ne bi trebalo samo da odgovaraju na zahteve za davanje informacija i da čekaju odluku, kojom bi Komisija mogla nametnuti visoku novčanu kaznu, meru ponašanja, strukturnu meru ili čak zabraniti koncentraciju. Umesto toga, oni mogu značajno da utiču na odluke nadležnog organa, izbegavajući najstrože kazne, nudeći rešenja za eliminisanjezabrinutosti Komisije u pogledu funkcionisanja konkurencije na tržištu. Stoga, ishod postupka je velikim delom u rukama kompanija.