Regulatory

Austria: New EU-Wide Safeguards for Open Internet – EU Regulation 2015/2120

By November 2015 the European Parliament and the Council had co- adopted Regulation (EU) 20152120 (the “Regulation”) aiming at ensuring open internet access and putting further restrictions on roaming surcharges.

Introduction

In the last 20 years the internet has had a tremendous impact on society and in particular on the globalisation of commercial activities. Accordingly, the internet access services (“IAS”) industry has become a multi-billion euro business. The deployment of powerful broadband technologies has enabled more and more services to be performed using the communication function of the internet. On the other hand, as a result, other “classic” communication offerings have been put under pressure. An often-quoted example of this is of a provider of voice and data transmission services, including IAS over a mobile network. Given a very attractive price for these data transmission services, subscribers tend to use a voice-over-IP application instead of a voice service to make phone calls. But what if that provider reacts by blocking or throttling access to all, or certain VoIP applications, except for his own VoIP offer?

New EU regulatory framework on open internet – Right to open internet access

The previous EU legislative framework only provided for information obligations applicable to the service quality of IAS providers.1 The introduction of further measures on “net neutrality” or “open internet” was left to the Member States and their national regulatory authorities (“NRA”). While in Austria, politics and NRA refrained from introducing specific regulations, other member states, such as the Netherlands, adopted far-reaching restrictions on possible blocking, throttling or activities such as “zero-rating offerings” by IAS providers.

EU Regulation 20152120 (“Regulation”), directly applicable since April 30th 2016, has established a common legal framework on open internet access. It has also commissioned BEREC, the body of European Regulators for Electronic Communication, to adopt guidelines for the implementation of this legislation (“BEREC guidelines”). In August 2016 the guidelines were published and provide comments on the individual articles of the Regulation and the associated recitals.2

Under the Regulation, any “end-user” of an IAS is granted a “right” to access and distribute information and content via that service, and to use and provide all applications and services. Moreover, the IAS providers are specifically banned from restricting or interfering with the data traffic – mainly by blocking or throttling – or treating it unequally or discriminatorily. That obligation applies irrespective of the sender and receiver, the used terminal equipment, or the specific – naturally lawful – content accessed or distributed.

Permitted conditions of an IAS service – lawful traffic management

However, the new legal framework specifies that IAS providers are free to agree with end-users on the “commercial and technical conditions and characteristics” of the provided service, such as price, data volume or upload/download speed. The regulatory authorities are, however, asked to supervise, in particular, that the essence of the obligation to treat all traffic equally is not undermined by an IAS provider by conditions and/or characteristics of this sort. Hence, price differentiations for certain applications will, according to the BEREC guidelines, not necessarily undermine the user’s rights for open internet.

Still, the Regulation allows “reasonable” traffic management measures which are proportionate and non-discriminatory, eg the application of another bandwidth or latency for so-called “real-time” (eg certain online games) or mere network stability management traffic which can both be objectively different from other applications. Beyond such “reasonable” measures, only traffic management, in order to comply with legislative provisions, preserves network integrity and security, and the preventing or mitigating of temporary network congestion is permitted.

Offering of “special services”

In addition to IAS, providers are entitled to offer “services optimised for specific content”, applications or services in general requiring a specific level of service quality. Such quality might be necessary, particularly for advanced machine-to-machine communications or health applications in the public interest. However, in order to avoid any circumvention of end-users’ rights to an open internet, the NRA must closely monitor whether such offerings are objectively necessary, with priority over other content.

While the BEREC guidelines consider broadcasting IPTV services or Voiceover-LTE as examples of special services, they do not do so for a mere VPN offer for businesses.

In any event, the providers offering such services have to ensure that the network capacity is sufficient to provide such services in addition to any IAS provided. The BEREC guidelines thus require that the NRA monitor how “specialised services” affect other IAS offered by the same provider (for instance with regard to increased delays or packet losses).

More targeted information for end-users

Under previous EU and national legislation, IAS providers were obliged to publish adequate and up-to-date information for end-users on the quality of their service. In particular, they had to inform subscribers of any conditions limiting their access to and/or use of services and/or applications.

Now, additional information has to be given as to how traffic management measures, but also how any volume or speed limitation could “impact the quality” of the IAS. Moreover, subscribers have to be informed about the minimum, maximum, normally available, and advertised download and upload speeds (in case of mobile networks: the estimated maximum and advertised download and upload speed) and again its impact on the end users’ rights.

Administrative enforcement — Adaptation of existing contracts for IAS

Art 5 of the Regulation entitles NRA to order IAS providers to ensure compliance with requirements for open internet access and information obligations. However, for non-compliance with such an order based on directly applicable EU law) or any other provision of the Regulation (, no administrative penalty under the Austrian Telecommunications Act 2003 (Telekommunikationsgesetz 2003, “TKG”) could be imposed yet. The federal government, however, announced draft amendments to TKG with regard to the Regulation still for this year.

The Regulation requires, if necessary, adapting existing contracts to the extended transparency obligations. It goes without saying that the end user rights and/or the prohibition of restricting or interfering with data traffic may affect provisions in existing contracts which do not satisfy these requirements. Thus, it should be noted that according to art 20 para 2 USD and art 25 para 3 TKG, subscribers have the right to withdraw from a contract on an ECS without penalty in the event that the provider modifies the “contractual conditions”, unless such modifications are operating entirely and exclusively to the subscribers benefit.

At present, subscribers may, depending on the individual contract, claim price reduction or even a rescission of the contract if certain contractual performance commitments in relation to the IAS are not fulfilled.

A new legal framework as to open internet now directly applies throughout the entire EU. It to a large extent bans practices such as throttling or blocking access to certain applications or content, and extends the information to be given to users.

1
See, in particular, art 1 para 3, art 21 para 3 © and art 22 para 1 and 3 of EU Directive 2002/22/EC (Universal Services Directive, “USD”), before amended by the Regulation.
2
Accessible under http://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/public_consultations/6075-draft-berec-guidelines-on-implementation-by-national-regulators-of-european-net-neutrality-rules.

Neue EU-weite Vorgaben für ein offenes Internet – EU Verordnung 2015/2120

Im November 2015 nahmen das Europäische Parlament und der Rat die Verordnung (EU) 20152120 (“Verordnung”) an, welche auf die Sicherstellung des offenen Internetzugangs und die weitere Beschränkung von Roaminggebühren abzielt, an.

Introduction

In den vergangenen 20 Jahren, hatte das Internet einen einschneidenden Einfluss auf die Gesellschaft und insbesondere auf die Globalisierung wirtschaftlicher Aktivitäten. In der Folge wurde die Branche der Zugangsdienstleister zu einem Milliardengeschäft. Die Verbreitung leistungsstarker Breitbandtechnologien erlaubte die Kommunikation immer mehr Dienstleistungen über das Internet. Auf der anderen Seite gerieten “klassische” Kommunikationsangebote unter immer stärken Druck. Ein vielzitiertes Beispiel dafür betrifft einen Anbieter von Sprach- und Datentransferdiensten, einschließlich Internetzugang über ein mobiles Netzwerk. Angesichts eines sehr ansprechenden Preises für die Datendienste entscheiden sich Nutzer oftmals dafür, eine Voice-over-IP Anwendung für Telefongespräche zu nutzen, anstelle der Sprachtelefonie. Was aber, wenn nun der Anbieter einige oder alle VoIP-Angebote einfach blockiert oder verzögert, mit Ausnahme seines eigenen VoIP-Angebots?

Neuer EU-Rechtsrahmen für ein offenes Internet – Recht auf einen offenen Internetzugang

Die bisherige Rechtslage auf EU-Ebene verlangte nur bestimmte Informationspflichten über die Dienstequalität. Die Einführung weitergehender Maßnahmen zur “Netzneutralität” oder einem “offenen Internet” wurde den Mitgliedstaaten und den jeweiligen nationalen Regulierungsbehörden überlassen. Während in Österreich Politik und Behörde sich von der Einführung solcher Maßnahmen distanzierten, führten andere Staaten wie etwa die Niederlande weitreichende Beschränkungen gegen das Blockieren, Verzögern oder so genannte “zero-rating”-Angebote von Zugangsdienstleistern, ein.

Nunmehr brachte die EU-Verordnung 20152120, diese ist seit 30. April 2016 unmittelbar anwendbar, einen einheitlichen Rechtsrahmen zum offenen Internetzugang. Die Verordnung beauftragte auch BEREC, die Gruppe der europäischen Regulatoren für die elektronische Kommunikation, Leitlinien zur Umsetzung dieser Verordnung zu erlassen. Im August 2016 veröffentlichte BEREC diese Leitlinien, welche Kommentierungen zu den einzelnen Artikeln und Erwägungsgründen der Verordnung enthalten.1

Unter der Verordnung, jeder Endnutzer eines Internetzugangsdiensts hat ein Recht darauf, mittels dieses Diensts auf Informationen und Inhalte zuzugreifen and alle Anwendungen und Dienste zu nutzen und anzubieten. Weiteres ist es den Zugangsdiensteanbietern untersagt, den Datentransfer zu beschränken oder zu beeinflussen – insb durch ein Blocken oder Drosseln – oder unterschiedlich zu behandeln. Diese Verpflichtung gilt ohne Unterschied auf den Sender und Empfänger der Daten, des genutzten Zugangstechnik oder des spezifischen Inhalts, soweit letzterer zulässig ist.

Erlaubte Bedingungen eines Zugangsdiensts – Zulässiges Verkehrsmanagement

Allerdings stellt der neue Rechtsrahmen klar, dass Zugangsdiensteanbietern mit Endnut-zern natürlich die wirtschaftlich-technischen Bedingungen des angebotenen Dienstes ver-einbaren dürfen. Dazu zählen Preis, Datenvolumen sowie Up- und Downloadgeschwindig-keit. Die Verordnung trägt allerdings den Regulierungsbehörden auf zu überwachen, dass die Ziele der Verordnungen nicht durch Berufung auf vereinbarte wirtschaftlich-technische Bedingungen umgangen werden. Daher sollten differenzierte Preise für bestimmte Anwendungen, folgt man den BEREC Leitlinien, nicht unbedingt die Rechte des Endnutzers auf ein offenes Internet schmälern.

Dennoch ermöglicht die Verordnung ein “sinnvolles” Management des Datenverkehrs, soweit dieses angemessen und nicht diskriminierend ist; so zB die Anwendung einer un-terschiedlichen Bandbreite (Latenz) für so genannten “real-time”-Angebote (etwa be-stimmte Online-Spiele) oder bloße Netzstabilisierungsmaßnahmen, welche jedoch wiede-rum objektiv von anderen Anwendungen getrennt werden können. Darüber hinaus ist Datenverkehrsmanagement nur zur Erfüllung gesetzlicher Vorgaben, zur Erhaltung der Netzintegrität und –stabilität oder zur Vermeidung bzw Verminderung von vorübergehen-den Überlastungen, möglich.

Angebot von “Spezialdiensten”

Zusätzlich zu “gewöhnlichen” Internetzugangsdiensten dürfen nach der Verordnung Dienste anbieten, welche für spezifische Inhalte optimiert sind (“Spezialdienste”). Gedacht ist hier etwa an fortschrittliche M2M Dienste oder Gesundheitsanwendungen im öffentlichen Interesse. Auch hier, um jegliche Umgehung des Endnutzerrechts auf ein offenes Internet zu umgehen, müssen die nationalen Regulierungsbehörden engmaschig überwachen, ob solche Angebote objektiv gerechtfertigt sind.

So nennen etwa die BEREC Leitlinien einen IPTV Dienst oder Voice-over-LTE als Beispiele für “Spezialdienste”, schließen dies aber für ein bloßes VPN Angebot für Unternehmen aus.

Anbieter solcher Spezialdienste müssen jedenfalls sicherstellen, dass die Netzkapazität ausreicht, um jene Dienste zusätzlich zu den übrigen Zugangsdiensten erbringen zu kön-nen. Die Regulierungsbehörden wiederum müssen überwachen, wie die Spezialdienste die sonstigen vom selben Anbieter angebotenen Dienste beeinflussen (etwa im Hinblick auf Paketverluste oder gesteigerte Verzögerungen).

Mehr zielgerichtete Informationen für die Endnutzer

Nach der bisherigen Rechtslage auf EU- und nationaler Ebene waren Zugangsdienstanbieter verpflichtet, angemessene und aktuelle Informationen für die Endnutzer über die Qualität ihrer Dienste zu veröffentlichen. Insbesondere mussten sie diese über alle Beschränkungen ihres Diensts im Hinblick auf Dienste und/oder Anwendungen informieren.

Nunmehr müssen zusätzliche Informationen darüber gegeben werden, welche Auswirkungen auf die Zugangsdienstequalität Maßnahmen zum Verkehrsmanagement haben. Überdies müssen die Endnutzer über die minimale, maximale und gewöhnlich verfügbare und beworbene Up- und Downloadgeschwindigkeit (bei mobilen Netzwerken: die ge-schätzte Geschwindigkeit) und die Auswirkung auf deren Rechte unterrichtet werden.

Aufsichtsbehördliche Rechtsdurchsetzung – Anpassung bestehender Verträge für Zugangsdiensteanbieter

Art 5 der Verordnung ermächtigt die nationale Regulierungsbehörde die Zugangsdiensteanbieter anzuweisen, den gesetzmäßigen Zustand im Hinblick auf die Anforderungen für ein offenes Internet sowie die Informationsverpflichtungen herzustellen. Allerdings, für die Nichtkonformität mit solch einer Anweisung, ist eine Verwaltungsstrafe nach österrei-chischem Telekommunikationsgesetz (TKG) derzeit nicht vorgesehen. Die Bundesregierung hat jedoch einen Entwurf für eine diesbezügliche Novellierung des TKG noch für dieses Jahr angekündigt.

Die Verordnung verlangt, dass – falls erforderlich – bestehende Verträge an die erweiterten Transparenzgebote angepasst werden müssen. Die Rechte der Endnutzer im Hinblick auf das Verbot der Beschränkung oder der Beeinfluss des Datentransfers können jedenfalls Bestimmungen solcher Vereinbarungen betreffen. In diesem Zusammenhang ist auch darauf hinzuweisen, dass die Endnutzer nach Art 20 Abs 2 der Universaldienstrichtlinie sowie § 25 Abs 3 TKG das Recht haben, den Vertrag zu kündigen, falls der Anbieter die Vertragsbedingungen ändert, sofern solche Änderungen nicht vollständig zu seinem Vorteil sind.

Überdies können die Endnutzer, abhängig vom jeweiligen Vertrag, grundsätzlich Preis-minderungen oder überhaupt einen Ausstieg vom Vertrag geltend machen, falls bestimmte vertragliche zugesicherte Leistungskriterien im Hinblick auf den Zugangsdienst nicht erfüllt werden.

Ein neuer Rechtsrahmen betreffend das offene Internet gilt nun unmittelbar in der gesamten EU. Er verbietet weitgehend Praktiken wie die Drosselung oder gar Blockade zu bestimmten Inhalten oder Diensten and erweitert die Information, die Endnutzern gegeben werden müssen.

1
Abrufbar unter http://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/public_consultations/6075-draft-berec-guidelines-on-implementation-by-national-regulators-of-european-net-neutrality-rules.