Labour & Employment

Whistleblowing Hotline – Implementation Only with Employee Consent?

Is a whistleblowing system always subject to co-determination rights of the works council or does it depend on its specific features?

Legal basis

Under Section 96 (1) (3) of the Austrian Labour and Constitution Act (the “ArbVG”), the “implementation of monitoring measures and technical systems for employee monitoring” requires participation of the works council if those measures (systems) affect “human dignity”. If there is no works council, these monitoring measures can be adopted pursuant to Section 10 of the Employment Law Harmonisation Act (the “AVRAG”) with the consent of each and every employee.

Monitoring measures include any practices useful to monitor employees and all technical facilities suitable on an objective-abstract basis to monitor employees. Whether monitoring actually takes place or whether the employer subjectively intends to monitor its employees is irrelevant in this context. Furthermore, only permanently established monitoring measures must be approved. Ad hoc inspections, for example in connection with theft, do not require employee participation. Notably, not all permanently established monitoring measures require employee participation1, only those affecting human dignity.

DSB’s legal opinion

A condition precedent for registration by the Austrian Data Protection Commission (the “DSB”) is the conclusion of a corresponding works council agreement or of individual agreements with the employees since its Decision of 14 December 2012 (Case number GZ K600.320 – 005/0003-DVR/2012).

According to the DSB, a reference to a code of conduct that encourages and prompts employees to report potential infringements is sufficient to assume that a monitoring measure is in place that affects human dignity, because an encouragement to report purported wrongdoings means that employees would permanently monitor each other. However, it will be shown below that the DSB’s opinion is incorrect, since the question of whether the implementation of a whistleblowing system must be qualified as a permanently established monitoring measure under Section 96 (1) no. 3 of the ArbVG depends on the particular way in which the system is set up.

No permanently established monitoring measure

If the whistleblowing system that is put in place

  • offers a confidential helpline and a website operated by an independent third party;
  • allows the employee to choose whether to disclose his or her identity or to remain anonymous;
  • permits employees to report only legally sanctioned incidents (in accounting, internal accounting controls and auditing);
  • does not constitute an obligation to report and employees are not obliged to use the available whistleblowing system,

such a system cannot be qualified as a permanently established monitoring measure under Section 96 (1) no. 3 of the ArbVG.

Such a system is simply unsuitable for monitoring employees on a permanent or lasting basis, as a report can only be made in the event of a concrete suspicion restricted to the mentioned areas – comparable to suspicion of theft – and an investigation in the form of an inspection will only be conducted later.

Notification and reporting duty implied by loyalty

Employees already have a comprehensive obligation to be loyal to their employer and are expected to protect the employer’s interests based on the contract of employment. This loyalty obligation implies notification and reporting duties.

Employees are obliged to report any strong suspicions that other employees might be involved in criminal offences or serious misconduct.

Such a system would do nothing more than clarify the loyalty that is already expected from employees anyway and would simply be one of several ways of reporting irregularities. Even after such a system is implemented, employees could still choose other ways to report irregularities.

Human dignity not affected

Even if such a system were a permanently established monitoring measure, it would not affect human dignity, because the scope of reportable incidents would be limited and would include only legally sanctioned incidents. This must be taken into account when balancing the various interests.

The employer’s operational interest in being informed of unlawful incidents must be balanced against the employees’ interest in not being caught in the act of committing a crime that might even be targeted against the employer. Besides the operational interest, the public interest in exposing and preventing irregularities would have to be balanced. It must be taken into account that the margin of tolerance which allows an intrusion into individual rights is not a foregone conclusion, and that the severity of operational interests and those of the public, which a monitoring mechanism will establish, must be considered. This is why the employer’s interests would prevail.

The fact that a whistleblowing system contains the term "system" does not allow it to be qualified as a monitoring measure beyond the scope of the employee's duty to be loyal. Against this backdrop and contrary to the opinion of the DSB, the availability of co-determination depends on the particular way in which the system is set up.

1
Please leave the term “employee participation” (“Mitwirkungsrechte”) by the works council, because we are not talking about employees individual consent.

This article was co-authored by Natalie Hahn.

Whistleblowing Hotline – Zustimmung des Betriebsrates per se erforderlich?

Unterliegt die Einführung eines Whistleblowing Systems immer der notwendigen Mitbestimmung oder kommt es auf die konkrete Ausgestaltung eines solchen Systems an?

Rechtsgrundlagen

Gemäß § 96 Abs 1 Z 3 ArbVG unterliegt, die “Einführung von Kontrollmaßnahmen und technischen Systemen zur Kontrolle der Arbeitnehmer”, sofern diese die “Menschenwürde” berühren, der notwendigen Mitbestimmung. Besteht kein Betriebsrat, so können derartige Kontrollmaßnahmen gemäß § 10 AVRAG mit Zustimmung jedes einzelnen Arbeitnehmers (“AN”) statuiert werden.

Kontrollmaßnahmen sind alle zur Überwachung von AN geeigneten Verhaltensweisen und technischen Einrichtungen, die objektiv-abstrakt zur Kontrolle der AN geeignet sind. Auf die tatsächliche Überwachung bzw die subjektive Absicht des Arbeitgebers (“AG”) kommt es dabei nicht an. Zustimmungspflichtig sind zudem nur auf Dauer angelegte Kontroll-maßnahmen. Ad-hoc-Kontrollen wie beispielsweise iZm mit einem Diebstahl sind mitbestimmungsfrei. Zudem sind nicht alle dauerhaft eingerichteten Kontrollmaßnahmen mitbestimmungspflichtig, sondern nur solche, die die Menschenwürde berühren.

Rechtsauffassung der Datenschutzbehörde

Die Datenschutzbehörde (“DSB”) verfügt seit ihrer Entscheidung vom 14. Dezember 2012 zu GZ K600.320 – 005/0003-DVR/2012 die Registrierung von Whistleblowing-Systemen nur unter der aufschiebenden Bedingung des Abschlusses einer entsprechenden Betriebsvereinbarung (“BV”) bzw von Einzelvereinbarungen (“EV”) mit den AN.

Nach Meinung der DSB soll schon der Hinweis auf einen Verhaltenskodex, der Mit-arbeiter darin bestärke und dazu anhalte, mögliche Verletzungen des Verhaltenskodex mitzuteilen, ausreichen, um eine die Menschenwürde berührende Kontrollmaßnahme anzunehmen, weil sich die AN durch die Aufforderung zur Meldung von mutmaßlichen Verstößen ständig gegenseitig überwachen würden. Diese von der DSB vertretene Rechtsauffassung ist jedoch unrichtig, denn die Frage, ob die Einführung eines Whistleblowing-Systems als dauernde Kontrollmaßnahme iSd § 96 Abs 1 Z 3 ArbVG zu qualifizieren ist, hängt von der konkreten Ausgestaltung ab.

Keine dauernde Kontrolle

Wird ein Whistleblowing-System so ausgestaltet, dass

  • eine vertrauliche Helpline und eine Website eingerichtet werden, die jeweils von einem unabhängigem Dritten betrieben werden;
  • es den AN freisteht, Ihre Identität bekannt zu geben oder anonym zu bleiben;
  • eine Meldung nur hinsichtlich von Vorkommnissen möglich ist, die auch auf gesetzlicher Grundlage sanktioniert sind (wie beispielsweise in den Bereichen Finanzwesen, Buchhaltung, Bankwesen und Antikorruption);
  • keine Pflicht, sondern nur die Möglichkeit einer Meldung besteht und keine Pflicht zur Verwendung des Whistleblowing-Systems besteht,

liegt keine dauernde Kontrollmaßnahme iSd § 96 Abs 1 Z 3 ArbVG vor.

Es handelt sich um keine dauerhafte Kontrollmaßnahme, sondern um eine bloße Ad-Hoc-Kontrolle in spezifischen Einzelfällen. Ein solches System ist aber nicht geeignet, AN ständig oder dauerhaft zu kontrollieren. Denn zu einer Meldung kann es nur bei Vorliegen eines konkreten Verdachtsmoments beschränkt auf die angeführten Bereiche – vergleichbar mit einem Diebstahlsverdacht – kommen. Erst in der Folge kommt eine Untersuchung im Sinne einer Kontrolle in Betracht.

Aus der Treupflicht entspringende Anzeige- und Meldepflicht

Den AN trifft schon auf Basis des Arbeitsvertrags eine umfassende Treuepflicht, die es ihm gebietet, die Interessen des AG zu schützen. Aus der Treuepflicht heraus treffen den AN Anzeige- und Meldepflichten. Der dringende Verdacht, dass andere AN strafbare Handlungen oder schwere Pflichtverletzungen begehen, ist schon aufgrund der Treuepflicht zu melden.
Ein solches Whistleblowing-System ist nicht mehr als eine Konkretisierung der die AN ohnehin treffenden Treuepflicht und schafft bloß eine weitere Möglichkeit einer Meldung. Den AN stünde es auch nach Implementierung eines solchen Systems frei, die Meldung auf andere Art vorzunehmen.

Keine Berührung der Menschenwürde

Selbst wenn ein solches Whistleblowing-System als dauernde Kontrollmaßnahme qualifiziert werden sollte, wäre die Menschenwürde insofern nicht berührt, als sich der Umfang der zu meldenden Vorkommnisse in klar definierten, verhältnismäßigen Grenzen hält und nur rechtlich sanktionierten Vorkommnissen gleichwertige Vorkommnisse gemeldet werden könnten, was im Rahmen der vorzunehmenden Interessenabwägung entsprechend zu berücksichtigen ist.

Abzuwägen wäre zwischen dem betrieblichen Interesse des AG, über rechtswidrige Vorkommnisse informiert zu werden und dem Interesse der AN, bei einer Straftat nicht ertappt zu werden. Neben dem betrieblichen Interesse wäre auch das Interesse der Öffentlichkeit an der Kenntniserlangung und Hintanhaltung von Missständen zu berücksichtigen, wobei der Toleranzrahmen für den noch erlaubten Persönlichkeitseingriff nicht als von vorneherein feststehend anzunehmen ist. Entscheidend ist, wie gravierend die betrieblichen Interessen und jene der Öffentlichkeit sind. Deshalb müsste die vorzunehmende Interessenabwägung zugunsten des AG ausfallen.

Die Tatsache, dass ein Whistleblowing-System das Wort "System" in sich trägt, darf nicht dazu verleiten, es per se als ein Überwachungssystem zu qualifizieren, das über die schon bestehende Treuepflicht hinausgeht. Daher liegt – entgegen der Rechtsansicht der DSB – nicht per se und ohne Berücksichtigung der konkreten Ausgestaltung eines solchen Systems ein mitbestimmungspflichtiger Tatbestand vor.